(一)非訴行政案件執行的含義
非訴行政案件的執行,是指公民、法人或者其他組織既不向人民法院提起行政訴訟,又不履行行政機關作出的具體行政行為,行政機關向人民法院提出執行申請,由人民法院采取強制執行措施,使行政機關的具體行政行為得以實現的制度。
從嚴格意義上說,非訴行政案件的執行與行政訴訟裁判的執行有本質的區別,行政訴訟裁判的執行是訴訟執行,自然歸屬于行政訴訟法的規范領域,而非 訴行政案件的執行本質是一種行政強制執行,應由行政強制執行法加以規定。但在我國行政訴訟法制定之時,為解決我國行政強制執行中存在的實際問題,行政訴訟 法專門對行政機關申請人民法院強制執行具體行政行為作出了規定:公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申 請人民法院強制執行,或者依法強制執行。據此,凡是行政機關有強制執行權的,公民、法人或者其他組織不履行具體行政行為所確定的義務,行政機關可以自行強 制義務人履行義務。除此之外,如果公民、法人或者其他組織在法定期限內既不提起行政訴訟,又不履行義務的,行政機關都可以申請人民法院強制執行行政機關自 己不能執行的具體行政行為,保證行政權的實現。非訴行政案件的執行就是指后一類執行。非訴行政案件的執行有下列特點:
第一,非訴行政案件的執行機關是人民法院,而非行政機關。雖然非訴行政案件的執行對象是具體行政行為,執行申請人也為行政機關,但非訴行政案件的強制執行權的享有者不是行政機關,而是人民法院。
第二,非訴行政案件執行的根據是行政機關作出的具體行政行為,該具體行政行為沒有進入行政訴訟,沒有經過人民法院的裁判。因而它不同于人民法院 對經過行政訴訟判決維持的具體行政行為的`執行,后者雖然實際執行的仍是具體行政行為的內容,但該具體行政行為已經經過人民法院的裁判,轉化為司法決定,而 不再是一種行政決定。這是非訴行政案件執行與行政訴訟執行的本質區別。
第三,非訴行政案件的執行申請人是行政機關,被執行人只能為公民、法人或者其他組織。通常情況下,非訴行政案件執行的執行申請人應為行政機關。 作為行使行政職權的行政機關不能成為被執行人,而具體行政行為所針對的對象即公民、法人或者其他組織一般只能成為被執行人,不能成為執行申請人。在特定情 況下,非訴行政案件的執行申請人也可以是生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人。
第四,非訴行政案件的執行前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內,既不提起行政訴訟,也不履行具體行政行為所確定的義務。基于人民法院強制執行行政機關作出的具體行政行為的條件,如果公民、法人或者其他組織已向人民法院提出了行政訴訟,即使其沒有履行
該具體行政行為所確定的義務,行政機關也不能向人民法院申請強制執行該具體行政行為。但如果人民法院不及時執行被訴具體行政行為,可能給國家利益、公共利益或者他人利益造成不可彌補的損失,經申請人民法院可先予執行。
第五,非訴行政案件的執行目的是保障沒有行政強制執行權的行政機關所作出的具體行政行為內容得以實現。
根據行政訴訟法的規定,最高人民法院發布的《行訴法解釋》對非訴行政案件執行的適用范圍和程序等作出了規定,曾是規范非訴行政案件的主要根據。 《行政強制法》自2012年1月1日生效后,應依該法第五章申請人民法院強制執行的規定進行。不過,除對相同事項的規定不一致外,《行訴法解釋》對非訴行 政案件執行規定仍然有效。
(二)非訴行政案件執行的相關問題
對非訴行政案件的執行的范圍和程序等主要問題,“行政強制”一章已有分析,不予贅述。在此,對相關問題作一強調和補充。
1.非訴行政案件執行的適用范圍。根據規定,凡行政機關對具體行政行為沒有強制執行權,以及法律規定行政機關和人民法院對具體行政行為皆享有強制執行權時,行政機關可以申請人民法院強制執行該具體行政行為。
2.生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人作為申請人。根據規定,非訴行政案件的執行申請人應為行政機關。不過,在特定情況 下,非訴行政案件執行的申請人,也可以是生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人。《行訴法解釋》第90條規定:行政機關根據法律的授權對平等主體之間 民事爭議作出裁決后,當事人在法定期限內不起訴又不履行,作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的,生效具體行政行為確定的權利人 或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執行具體行政行為,參照行政機關申請人 民法院強制執行具體行政行為的規定。
3.財產保全與擔保。為避免被執行人隨意對財產進行處分,保證行政職能的實現以及公民、組織的合法權益,行政機關或具體行政行為確定的權利人申 請人民法院強制執行前,有充分理由認為被執行人可能逃避執行的,可以申請人民法院采取財產保全措施。后者申請強制執行的,應當提供相應的財產擔保。
4.法院對具體行政行為的審查。法院決定立案執行后,應當繼續對申請進行審查,但這次審查不同于立案審查,這次審查主要是對作為執行根據的具體 行政行為是否合法進行實體審查。人民法院對被執行的具體行政行為是否合法進行實體審查的理由主要是·第一,公民、法人或者其他組織在法定期間對被執行的具 體行政行為不起訴,并不意味著該具體行政行為合法有效。由于被執行的具體行政行為有違法的可能性,如果人民法院不對具體行政行為的合法性進行實質性審查, 一旦具體行政行為違法,人民法院強制執行就會侵害公民、法人或者其他組織的合法權益。這顯然不利于保護公民、組織的權益。第二,從法院角度來看,人民法院 作為法律實施的最終保障機關,它擔負著保證法律正確實施和監督行政機關依法行使行政職權的職能,如果允許人民法院強制執行存在明顯違法的具體行政行為,顯 然與人民法院的職能相背離。第三,從行政強制執行主體設置角度看,之所以將人民法院作為行政行為強制執行的主體,一方面在于將具體行政行為的決定權與執行 權部分分離,避免行政機關既是決定機關又是該決定的執行機關,可能造成違法執行;另一方面則在于由行政機關申請人民法院執行,多一道糾正錯誤的手續和環 節,通過人民法院對行政機關的監督起到保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的。如果人民法院不對具體行政行為進行實質性審查,不管具體行政行為是否合 法便一概執行,有違將人民法院作為行政強制執行主體的初衷。
對被執行的具體行政行為的合法性審查,由行政審判庭負責進行,審查實行合議制。
人民法院對具體行政行為的審查主要是書面審查,必要時人民法院可以進行一定的調查,對重大的案件人民法院也可以采取其他審查方式。