第二節 檢察機關
我國法律對人民檢察院的性質和法律地位、人民檢察院的任務、人民檢察院的設置和職權、人民檢察院的工作機構、人民檢察院的領導體制等進行了全面的規定。
一、人民檢察院的性質和法律地位
我國憲法第129條對我國檢察機關的性質作了明確規定,即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。人民檢察院組織法第1條也進行了同樣的規定。
我國檢察機關的設置模式和法律地位,是由我國國情決定的,也是由我國的國體和政治制度所決定的。作為國家的法律監督機關,人民檢察院通過履行法律監督職責保障、維護國家法律統一正確實施,保障權力在法律的規制內運行。這最初源于列寧的法律監督思想和蘇聯的實踐。根據憲法的規定,各級人民檢察院由同級的國家權力機關產生,并對其負責,受其監督。同時,最高人民檢察院領導地方人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。
二、人民檢察院的任務
人民檢察院的任務是由人民檢察院的性質所決定,是指人民檢察院通過依法行使檢察權所要實現的目標。人民檢察院組織法第4條規
定:“人民檢察院通過行使檢察權,鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動,打擊反革命分子和其他犯罪分子,維護國家的統一,維護無產階級專政制度,維護社會主義法制,維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序,保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的合法財產,保護公民的人身權利、民主權利和其他權利,保衛社會主義現代化建設的順利進行。人民檢察院通過檢察活動,教育公民忠于社會主義祖國,自覺地遵守憲法和法律,積極同違法行為作斗爭。”可見我國人民檢察院的職能比較廣泛。
人民檢察院通過履行偵查、批準逮捕、審查起訴、支持公訴等法律監督職能,保證國家法律的統一和正確實施。檢察機關作為國家的法律監督機關,其職能在保障法律正確實施,促進社會公平和正義,加速我國法治國家建設,為推動我國民主法治、公平正義、和諧社會的實現發揮作用。
近幾年,人民檢察院緊緊圍繞經濟社會發展大局,忠實履行憲法和法律賦予的職責,扎實推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作,加大執法辦案力度,深化檢察改革,加強隊伍建設,各項檢察工作取得新進展。不過檢察工作仍然存在不少突出問題:一是法律監督職能發揮得還不夠充分、有效,與人民群眾強化法律監督、維護公平正義的要求仍然存在不小差距,檢察機關服務經濟社會發展、服務人民群眾的認識和能力有待進一步提高。二是檢察隊伍整體素質還不適應形勢發展的要求,一些檢察人員執法水平不高,群眾觀念淡薄,不善于化解社會矛盾,仍然習慣于就案辦案、機械執法,一些案件辦理質量不高、效果不好。三是自身監督制約和反腐倡廉建設仍需加強,檢察人員違紀違法問題時有發生,有的執法不規范、不文明、不公正、不廉潔,以權謀私、濫用職權甚至貪贓枉法,嚴重損害檢察機關的執法公信力。四是基層基礎建設的力度還需加大,一些基層檢察院管理、保障機制不健全,有的仍然面臨案多人少、檢察官斷檔、高素質法律專業人才短缺等問題。今后,人民檢察院將更加注重服務經濟社會發展,更加注重維護社會和諧穩定,更加注重推進反腐倡廉建設,更加注重維護人民群眾權益,更加注重維護社會公平正義,更加注重自身公正廉潔執法,更加注重加強隊伍建設和基層基礎建設。
三、人民檢察院的設置和職權
我國憲法第130條第1款規定:“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”
1.最高人民檢察院。
最高人民檢察院是最高檢察機關,主要任務是領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院依法履行法律監督職能,保證國家法律的統一和正確實施。其主要職責是:(1)對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作,接受全國人民代表大會及其常務委員會的監督。(2)依法向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會提出議案。(3)領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。確定檢察工作方針,部署檢察工作任務。(4)依法對貪污案、賄賂案、侵犯公民民主權利案、瀆職案以及認為需要自己依法直接受理的其他刑事案件進行偵查。領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的偵查工作。(5)對重大刑事犯罪案件依法審查批捕、提起公訴。領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院對刑事犯罪案件的審查批捕、起訴工作。(6)領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院開展民事、經濟審判和行政訴訟活動的法律監督工作。(7)對地方各級人民檢察院和監所派出檢察院依法對執行機關執行刑罰的活動和監管活動是否合法實行監督。(8)對各級人民法院已經發生法律效力、確有錯誤的判決和裁定,依法向最高人民法院提起抗訴。(9)對地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在行使檢察權作出的決定進行審查,糾正錯誤決定。(10)受理公民控告、申訴和檢舉。(11)對國家機關工作人員職務犯罪預防工作進行研究并提出職務犯罪的預防對策和檢察建議;負責職務犯罪的法制宣傳工作;負責全國檢察機關對檢察環節中其他社會治安綜合治理工作的指導。(12)受理對貪污、賄賂等犯罪的舉報,并領導全國檢察機關的舉報工作。(13)提出全國檢察機關體制改革規劃的意見,經主管部門批準后,組織實施;規劃和指導全國檢察機關的檢察技術工作和物證檢驗、鑒定、審核工作。(14)對于檢察工作中具體應用法律的問題進行司法解釋。(15)制定有關檢察工作的條例、細則和規定。(16)負責檢察機關的思想政治工作和隊伍建設。領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院依法管理檢察官的工作。制定書記員管理辦法。(17)協同地方黨委管理和考核省、自治區、直轄市人民檢察院和專門人民檢察院的檢察長、副檢察長,提請全國人民代表大會常務委員會批準或不批準省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長的任免;提請全國人民代表大會常務委員會決定任免專門人民檢察院的檢察長;建議全國人民代表大會常務委員會撤換下級人民檢察院的檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。(18)協同主管部門管理人民檢察院的機構設置和人員編制。(19)組織指導檢察系統干部教育培訓工作,規劃和指導檢察系統的培訓基地及師資隊伍建設等工作。(20)規劃和指導全國檢察機關的計劃財務裝備工作。(21)組織檢察機關對外交流,開展有關國際司法協助;審批與港、澳、臺地區間的個案協查工作。(22)管理機關干部和直屬事業單位的領導干部;審批院直屬事業單位的工作計劃和發展規劃。(23)負責其他應當由最高人民檢察院承辦的事項。
2.地方各級人民檢察院。
地方各級人民檢察院由同級的國家權力機關產生,并對其負責,報告工作,受其監督。地方各級人民檢察院包括:(1)省、自治區、直轄市人民檢察院;(2)省、自治區、直轄市人民檢察院分院,自治州、省轄市人民檢察院;(3)縣、市、自治縣和市轄區人民檢察院。各級人民檢察院都是與各級人民法院相對應而設置的,以便依照法律規定的程序辦案。
人民檢察院組織法第5條規定,各級人民檢察院行使下列職權:(1)對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件,行使檢察權。(2)對于直接受理的刑事案件,進行偵查。(3)對于公安機關偵查的案件,進行審查,決定是否逮捕、起訴或者免予起訴;對于公安機關的偵查活動是否合法,實行監督。(4)對于刑事案件提起公訴,支持公訴;對于人民法院的審判活動是否合法,實行監督。(5)對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法,實行監督。第6條又規定,人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利,追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任。
近幾年,有些基層人民檢察院在轄區內人口較多、輻射功能強的鄉鎮、社區設置派出機構即派出檢察室,負責受理舉報、控告、申訴,開展法制宣傳和職務犯罪預防,化解矛盾糾紛,參與加強和創新社會管理等工作,實現檢察工作重心下移,更好地服務人民群眾、服務經濟社會發展。
同時,省級人民檢察院和縣級人民檢察院,根據工作需要,提請本級人民代表大會常務委員會批準,可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院,作為派出機構。
3.專門人民檢察院。
專門人民檢察院是屬于專門性質的檢察機關。
軍事檢察院是設立在中國人民解放軍的專門法律監督機關,對現役軍人的軍職犯罪和其他刑事犯罪案件依法行使檢察權。
1978年中央軍委和最高人民檢察院根據第五屆全國人大第一次會議通過的憲法中關于設置檢察機關的規定,決定恢復軍事檢察院。軍事檢察院的設置,初期采取基本三級設置和個別陸軍部隊及海、空軍四級設置相結合的組織系列。1985年后改為單一的三級設置體系,分為:(1)中國人民解放軍軍事檢察院;(2)大軍區軍事檢察院、海軍軍事檢察院、空軍軍事檢察院;(3)地區軍事檢察院、空軍軍一級軍事檢察院和海軍艦隊檢察院。軍事檢察院列入軍隊建制實行雙重領導的體制,即:中國人民解放軍軍事檢察院在中華人民共和國中央軍事委員會總政治部和最高人民檢察院的領導下進行工作。
軍事檢察院的職責是:通過對軍職人員違法犯罪案件行使檢察權,保障國家的法律和各種軍事法規、條令、條例在軍隊范圍內統一、正確實施,追究那些危害國家軍事利益的各種犯罪分子的法律責任,維護軍隊的合法權益,教育軍人忠于祖國、遵守法律,保障軍隊現代化、正規化建設,鞏固提高部隊戰斗力。
軍事檢察院管轄下列案件:(1)現役軍人的犯罪案件;(2)軍內在編職工的犯罪案件;(3)軍人違反職責罪中共同犯罪的非軍人。
四、人民檢察院的工作機構
人民檢察院的工作機構,是指人民檢察院依據法律規定,根據工作需要,在檢察院內部設立的承擔具體業務工作的內設機構和在特定的區域、單位設立的派出機構。
人民檢察院組織法對檢察機關內部機構的設置作了原則性的規定,即“最高人民檢察院根據需要,設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”。
目前,我國最高人民檢察院設有偵查監督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳(最高人民檢察院舉報中心)、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、職務犯罪預防廳、死刑復核檢察廳、案件管理辦公室等業務機構。與此相適應,地方檢察機關一般也設有偵查監督部門、公訴部門、反貪污賄賂部門、瀆職侵權檢察部門、監所檢察部門、控告(舉報)檢察部門、刑事申訴檢察部門、民事行政檢察部門、職務犯罪預防部門等工作機構。
為進一步完善執法制度、規范執法行為,推進檢察機關執法規范化建設,最高人民檢察院制定《檢察機關執法工作基本規范(2013年版)》。這一《執法規范》以系統編纂、全面規范、便于遵循為原則,系統梳理執法辦案工作流程,有機整合檢察機關執法辦案中的法律規定、司法解釋、業務規范以及紀律規定,充分吸納檢察改革最新成果,是涵蓋檢察機關各個業務部門和各個工作環節的統一、完備、權威的業務工作規范體系,是檢察機關各個業務部門、業務崗位的基本操作規程,也是檢察機關執法辦案的強制性規范。《執法規范》分為總則、控告申訴檢察、職務犯罪偵查與預防、偵查監督工作、公訴工作、監所檢察、民事行政檢察、特殊程序、其他規定等12編,共77章119節1710條。
五、人民檢察院的領導體制
人民檢察院的'領導體制,是指國家權力機關與檢察機關之間、上級檢察機關與下級檢察機關之間、檢察院內部上下級之間的領導與被領導關系以及相關制度安排的總稱。它是檢察機關組織體系的重要組成部分,也是檢察權運行方式的決定因素。憲法第132條規定:“最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”憲法第133條規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”據此,人民檢察院的領導體制為雙重領導體制。
上級人民檢察院領導下級人民檢察院的方式主要有:(1)了解工作情況,包括調查研究、指令作專題匯報等;(2)通過指示、批復、規范性文件指導工作;(3)檢查執法工作情況和落實有關指示和要求的情況;(4)領導辦案,包括決定案件的管轄和指揮辦案;(5)糾正或撤銷下級人民檢察院的決定。
最高人民檢察院和省級人民檢察院領導下級人民檢察院的權力主要有:(1)最高人民檢察院制定全國檢察機關的人員編制,省級人民檢察院可以根據最高人民檢察院制定的人員編制制定本轄區內各下級人民檢察院的人員編制;(2)向本級人民代表大會常務委員會提出建議,撤換下級人民檢察院的檢察長、副檢察長和檢察委員會委員;(3)、對下級人民檢察院的經費給予補助。最高人民檢察院特有的領導下級人民檢察院的權力主要是司法解釋權,其對檢察工作中如何具體適用法律問題所作的解釋對全國各級人民檢察院均具有約束力。
隨著社會主義市場經濟的發展,利益分配逐漸市場化、區域化、多元化,雙重領導體制也引發了檢察權地方化、行政化、寬泛化等弊端,在一定程度上不能適應人民檢察院維護國家法制統一的職能需要,影響了社會公平正義的實現,尚需改革完善。
人民檢察院組織法第3條規定:“各級人民檢察院設檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統一領導檢察院的工作。各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制,在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定,可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”據此,人民檢察院內部實行的是檢察長負責制與檢察委員會集體領導相結合的領導體制。檢察長是人民檢察院的首長,對人民檢察院的工作享有組織領導權、決定權、任免權、提請任免權、代表權等權力,負有全面的領導責任。檢察委員會實行民主集中制,在檢察長的主持下,討論決定重大案件和其他重大問題。
《人民檢察院檢察委員會組織條例》對人民檢察院檢察委員會的組成、職責等進行了規定。這一《條例》規定各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成;各級人民檢察院檢察委員會委員人數應當為單數,為7人至25人。檢察委員會的職責是:(1)審議、決定在檢察工作中貫徹執行國家法律、政策和本級人民代表大會及其常務委員會決議的重大問題;(2)審議、通過提請本級人民代表大會及其常務委員會審議的工作報告、專題報告和議案;(3)總結檢察工作經驗,研究檢察工作中的新情況、新問題;(4)最高人民檢察院檢察委員會審議、通過檢察工作中具體應用法律問題的解釋以及有關檢察工作的條例、規定、規則、辦法等;省級以下人民檢察院檢察委員會審議、通過本地區檢察業務、管理等規范性文件;(5)審議、決定重大、疑難、復雜案件;(6)審議、決定下一級人民檢察院提請復議的案件或者事項;(7)決定本級人民檢察院檢察長、公安機關負責人的回避;(8)其他需要提請檢察委員會審議的案件或者事項。
檢察委員會的決定具有法律效力,以本院或者本院檢察長的名義發布。檢察委員會實行民主集中制,遵循少數服從多數的原則。檢察委員會會議必須有全體組成人員過半數出席,才能召開;必須有全體組成人員過半數同意,才能作出決定。