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工商行政執法權相對集中的實踐與思考的調研報告
近年來，我們__市工商局針對行政執法工作中存在的體制不優、多頭執法、力量分散、合力不強的實際，圍繞縣域工商系統建設和建立權威行政執法機構的要求，按照行政管理與行政處罰適度分離、行政執法權相對集中的原則，先后推行業務職能歸并、日常監管事權下放、執法辦案統一領導、執法案件集中管理和行業集約監管等一系列改革措施，徹底改變了沿襲已久的行政執法的舊體制、舊模式、舊框架，使業務結構設置趨向科學合理，市場監管效能得到有效釋放，行政執法力度全面加強，初步建立起了一個高效科學、運轉有序的新型行政管理體系和執法工作機制。
但是從市場經濟秩序管制的現狀和經濟社會健康發展形勢的需求，以及工商行政管理市場監管和行政執法的任務、目標等方面來看，無論是行政執法體制的構建，還是內部業務機構的設置，還是行政執法權的配置、管理機制和制度供給均存在一些亟待解決的問題，有待深入研究、科學調整和大膽實踐。筆者從__市工商局行政執法權相對集中的實踐入手，通過剖析現狀，分析問題，提出建議，以期對深化工商行政執法權相對集中這一課題有所助益。
一、工商行政執法權相對集中的實踐探索
相對集中行政執法權旨在解決工商行政管理領域中低效、混亂和不統一的行政管理、專項執法、監管維權和行政處罰行為，以順應行政機構精簡效能化、行政事務管理集約化和行政執法法治化的發展趨勢。
工商行政管理機關的相對集中行政執法權，是指將系統內部行政許可、行政執法、消費維權、市場監管、執法監督和相關內務管理等行政權力集中起來，實行“一攬子”管理，整合行政資源和執法力量，統籌各項業務管理和監管執法職能，最大限度地實現市場監管和行政執法辦案的知識化、規范化和社會化。新華詞典對“相對”一詞的解釋“是屬于哲學范疇，與絕對相對，是有條件的、暫時的、有限的”。相對集中行政執法權與相對集中行政處罰權相比，內涵更豐富，外延更寬大，領域更廣泛。推行“相對集中”的行政執法權管理，能夠有效解決當前工商行政管理中多頭執法、職責交叉、重復行政、執法擾民等諸多問題。
__市工商局在近年來相對集中行政執法權方面，主要做出了以下探索：
（一）圍繞事權，推動行政職權集約歸并。
按照機關內設機構以綜合性領導、組織協調、指導服務和內部監督為主，直屬機構以業務職能指揮組織、協調指導、服務督辦和檢查考核為主、基層所(分局)發揮市場監管和行政執法主力軍的職能定位，__市工商局將原來由機關科室承擔的個體、企業、商標、廣告等所有的登記管理職能全部歸并到登記注冊分局，12315申(投)訴中心等市場管理的相關職能歸并在市場規范管理分局，將企業年檢、個體登記、案件核審和中介市場、建筑市場監管等適應下放的管理權限由機關科室、直屬單位下放到基層所(分局)，市局科室不履行行政執法具體業務，從而規范了市局科室、直屬單位和基層所(分局)之間的職責權限、范圍，形成了工商系統機關科室政務工作綜合性指導、直屬單位行政執法統一性組織和基層所(分局)具體性落實的三級行政職權運作體系，構建了以三個直屬單位為骨架的行政許可、市場監管、經檢執法和消費維權相對集中的行政執法工作格局。
(二)圍繞辦案，推動經檢執法統一協調。
針對執法辦案工作中存在的體制不優、多頭執法，合力不強等弊端，__市工商局把原來屬于公平交易分局管轄的12315申訴舉報和系統案件管理職能適度剝離，進一步推動公平交易分局擺脫事務性工作束縛、專司執法辦案和經檢指導職能，同時將全系統經檢業務統一納入公平交易分局直接領導，執法辦案實行“統雙結合”的管理模式，在公平交易分局設立經檢大隊，下設7個直屬經濟檢查中隊和14個基層所(分局)經檢中隊，經檢大隊、經檢中隊業務上直接接受公平交易分局領導，經檢大隊人員實行分片管理責任制，工資待遇直接與包片基層中隊工作目標完成情況掛鉤；基層經檢人員實行屬地和公平交易分局雙重管理，雙向考核，構建了相對集中的經檢執法工作體系和統一集中的管理運作機制，促進了工商內部行政執法資源的優化配置和整體合力的有效集聚，形成了職責明晰、責任明確、分工負責、整體聯動的內部運轉模式，執法阻力得以化解，執法效能有效激活。
(三)圍繞管理，推動執法案件集中控管。
為有效解決行政執法案件分散管理帶來的案件無故消失、隨意減免、處罰不到位、徇私枉法等弊端，__市工商局在法規科、執行室、公平交易分局案審股各自職責不變的情況下，通過設立案件管理中心，推行責任管理人員合署辦公、一條龍服務，將立案、初審、核審、通報、執行、歸檔實行集中管理，實現了全系統所有行政處罰案件統一標準、全過程監控，從而提高了案件核審效能和管理水平，強化了案件流轉限時辦理、案件流失跟蹤督辦、案件執行落實到位，解決了以往銜接不夠和督辦不力的難題，減少了工作摩擦和運轉時間，降低了辦案成本，提高了辦案效能，創出了富有特色的案件管理運作機制。
(四)圍繞監管，推動行業管理有效集權。
針對市場監管的重點和難點，__市工商局以整合職能、集約管理、行業監管為要求，通過推行“統一登記發照、統一收費標準、統一收費票據、統一案件執行、統一考核獎懲”的高度統一的運輸市場管理模式，解決了運輸市場管理證照辦理亂、規費征收亂、執法程序亂、內部矛盾多、規費流失嚴重和車輛流動性大，分散管理力度弱、行政成本高等諸多難題，使原來近百人管理的行業，僅需17人就可管理到位，年節省經費20萬元。針對農資市場管理涉及面廣、專業性強，在公平交易分局設立了農資監管執法隊，負責全局農資商品質量抽檢和大案查處，各基層所（分局）成立了農資監管專班，專業化的監管隊伍強化了執法力度、深度，順應了農資商品更新快、經營變化快和監管執法強化的需要；針對廣告市場管理混亂和飲食市場照難辦、收費亂、以吃抵費現象嚴重的實際，在城區成立了廣告市場管理和餐飲市場管理辦公室，推動廣告管理建立了“統一指揮、分散監管、定點監測、集中執法”的模式，餐飲市場形成了“嚴準入、建戶口、重規范、輕處罰、明公示、強監管”的工作路子，市場秩序、監管效益均得到了有效提升。
二、當前工商行政執法權相對集中存在的問題和不足
綜觀我局在行政執法權相對集中方面的實踐和探索，雖然取得了一些成效，但是在職責明確、職能運轉、執法組織和處罰統一等方面還存在較多不足，這一現狀降低了行政管理效能，造成了執法行動缺乏統籌、行政資源無效浪費和執法辦案缺乏權威，同時也影響了工商部門基礎性工作的開展和其他職能的發揮。主要表現在：
（一）工作職責界定不明，削弱了行政資源整合效應。
在界定市局機關科室、直屬單位和基層所(分局)職能關系后，由于處于工作的磨合期，加之相配套的職責分工不到位和直屬單位內設機構尚處于探索階段，以致行政執法相對集中的優勢沒有得到激活和釋放，削弱了整合后的行政資源作用的有效發揮。主要問題是：
一是機關科室歸并后，定崗定責沒有科學劃分，存在著人少、事多、能者多勞的現象，造成了組織效能發揮不夠和相關機制運轉不暢；
二是對于新的角色和定位，直屬單位轉變較慢，設置合理的、科學的、有效的內設股室，推動行政執法集約、規范開展成為一大新的課題。指揮不靈，組織不力，指導無方，使得業務運轉尚難達到高效有序和無縫銜接；
三是基層所(分局)市場巡查隊、經檢執法隊由于規費任務的壓力、工作職責劃分和實踐中的矛盾，導致銜接不暢，也影響了行政執法資源集中效應的最大化。
(二)市場整治政出多門，影響了專項執法工作成效。
目前，我國處于社會轉型期，市場經濟體制正逐步建立和日趨完善。這一時期，經濟領域中的制假售假、不正當競爭等違法行為層出不窮、異常活躍，并呈現出地域性、行業性特征。對此，專項執法行動仍是一項頗具威力的整頓和規范市場經濟秩序的有效措施，政策性、突發性、針對性、力度性是它的顯著特征和本能屬性。但是在工作實踐中，不同的科室、單位有不同的專項執法任務，就__市局來說，今年以來根據國家總局、省局、襄樊市局和地方政府要求制定的專項執法行動就有38項，整治行動過頻，執法文件過密，各單位專業分工過細，安排行動之間缺乏積極的協調配合，使得基層應接不暇，表面上事事都有人抓，實際上卻往往疲于應付，難以真正落實到位，使得部分專項執法流于形式，集中檢查的良機得不到利用，浪費了執法辦案資源。
(三)處罰結果裁量失當，弱化了行政執法公正權威。
工商行政處罰產生的后果是對行政相對人某些利益的剝奪、某些行為的限制和懲戒，處罰是否得當，直接關系到工商行政執法的效果和目的。雖然我們已建立了一整套的辦案機制和行政處罰自由裁量權行使的規定，來約束行政執法的程序和處罰結果。但是，在基層辦案實踐中，突出的表現就是在案件處理上就案論案、過于強調經濟效益，忽視社會效果，處罰結果不統一、畸輕畸重等，在推行了行政核審權下放和加大經檢執法力度的條件下，尤成為急需解決的問題。如一類無照經營案件，不同的辦案單位擬定的處罰結果均不一樣，有的甚至相去甚遠，造成這種現象有自由裁量權寬泛的原因，也有辦案水平高低、權力干預、人情介入等因素，需要進一步加大工作力度，進行有效規范。
（四）工作基礎相對薄弱，掣肘了集中優勢作用發揮。
目前，由于財力有限、投入不足，在信息化、智能化日益發展的情況下，基層工商存在著辦公設施、執法車輛落后、辦案裝備單調、檢測工具缺乏的問題，極大地影響了重大市場整治行動、大范圍市場監管調度、指揮和組織實施。在查處影響面大、社會后果嚴重特大案件上，由于專業機構設置時間短、專業化的辦案設施缺乏和專業化隊伍建設滯后，與公安、檢察院等部門相比較，還顯得較為落后。在機構整合、職能歸并后，業務管理人員由于日常工作的統籌能力、基礎數據的分析能力、組織實施的調度能力、推進創新的指導能力和服務全局的協調能力不夠，在開展新興行業、重點行業監管和大要案件查處的“專家型”人才匱乏，使得行政執法權相對集中的潛能沒有有效挖掘，集約優勢沒有最大發揮。
三、工商行政執法權相對集中的有效路徑
推行行政執法權相對集中是深化縣域工商系統建設的有效思路和重要途徑，對于理順工商行政管理體制、優化內部運轉機制、調整調優行政管理事權，推動市場監管和行政執法專業化、規范化和科學化建設具有十分重要的意義。針對工商行政執法權相對集中的實踐和存在的問題，建議在以下幾個方面予以改進：
（一）優化業務職能，推進監管執法專業化。
繼續鞏固三大直屬機構形成的市場監管、行政許可、公平交易、消費維權四大專業化業務格局，通過進一步梳理、整合機構內的行政資源，有效構建監管、許可、執法和維權工作體系。將專項市場整治、消費維權的業務安排統一歸并到市場管理分局，行政許可事務統一歸并到登記注冊分局，公平交易、經檢執法業務統一歸并到公平交易分局，對上匯報在按照原來的渠道進行，做好上下銜接和信息互通工作，以此推動行政執法權相對集中真正落實。同時，以專業人才培養為要>:請記住我站域名/<求，探索行業專業化監管、干部崗位分類管理辦法，逐步建立經濟檢查官、登記注冊官、執法監察官和法制核審員、市場巡查員、信息>宣傳員、財務報帳員、企業聯絡員等“三官四員”崗位資格和專業培養制度，通過菜單式培訓和教育培訓學分制管理、明確內設機構及專業人員職務級別等措施，建立與發達地區友誼共建工作機制，通過定期人員交流和業務跟蹤培養，加快人才高地建設，著力培養業務領軍型人才、機關專業型人才、基層綜合型人才，逐步培養一支具有綜合協調能力、公共管理服務能力和全面業務能力的專業化、復合型工商行政管理人才隊伍。
（二）硬化崗位責任，推進業務管理精細化。
業務運轉的高效有序和無縫隙，關鍵在于上下級機構的職責明確、有機銜接和責任對等。在明確基層綜合室對口縣市局各科室和登記注冊分局，市場巡查隊對口市場管理分局，經濟檢查隊對口公平交易分局的基礎上，按照精細化管理和科學化運作的要求，在縣市局機關科室明確職能和人員職責，直屬單位明確內設股室和業務范圍，各工商所(分局)在完善“一室兩隊”職能的前提下，制定所(分局)長、副所(分局)長、法制員、綜合內勤、報賬員、片區監管員、經檢隊員7個崗位職責，要按照執法責任制的要求，通過明確崗位工作職責、工作標準、行使權限、完成期限、效果評價和績效考核的具體細則，推動崗位責任的落實和業務管理的精細化。
（三）優化工作流程，推進程序管理規范化。
按照“路徑最短、環節最少、程序最簡”的目標，圍繞主要業務工作，對工作流程全面梳理整合，制定出片區監管、申訴處理、定調規費、登記發照、年檢驗照、案件查辦、信息采集等7大具體工作流程，制定出首問負責、限期辦理、分工協作和信息溝通工作機制，使所有業務工作按程序化、規范化運作。對于行政處罰自由裁量權，要結合省局《暫行規定》，出臺操作細則，把相關規定和裁量標準、適用情節、處罰幅度等內容導入網上辦案系統，辦案人員輸入案件性質、相關情形后，微機會自動生成一個處罰幅度，以此推動行政處罰公平、公正，起到規范行政處罰行為和提高行政執法行為社會效果的目的。
（四）強化技術應用，推進管理手段信息化。
一方面加大投入，全面構建縣市局綜合業務信息平臺。以縣市局和直屬單位為中心，以業務軟件應用為重點，按照循序漸進、適度適用的原則，逐步加大對新型裝備資金投入，逐漸建立辦公自動化oa系統、經濟戶口管理信息系統、12315綜合行政執法指揮系統、流通領域食品監管系統、企業信用分類監管系統“五大系統”，大力推行信息化監管。為直屬單位裝備食品流動檢測車、登記辦照工作車和經檢執法專用車，積極適應未來移動監管的趨勢。
再一方面大力挖掘現有裝備的使用潛力，進一步提高信息化運用能力，推進案件管理、個體分類監管和企業信用監管等軟件的信息化運用，進一步健全轄區主體基礎數據庫，從源頭上加強監管執法信息和規費收入信息管理，用信息化建設提升行政執法權相對集中的潛能。
（五）深化獎懲考評，推進崗位管理績效化。
建立縣市局機關、直屬單位和基層所(分局)三級績效考核體系，明確各崗位的考核標準、考核指標、考核程序及獎懲措施。要建立涉及縣市局機關、直屬單位、工商所(分局)覆蓋所有人員的《工作崗位績效考核辦法》，通過每周、季度、半年和全年分期考核，對每個干部職工進行“星級”評定，推動相對集中的行政執法權工作有序運作，各項工商行政管理職能落實到位。
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